“武大经济法”与武汉共抗疫情 pri ng comes
运动员伤病风险的社会法规制：
源起、规范与完善
作者简介：田蒙蒙，武汉大学法学院博士研究生。研究方向：经济法、社会法、社会保险法。
文章来源：原文发表于《武汉体育学院学报》2019年第11期 ，感谢作者授权推送。
摘要：运动员在训练和比赛过程中遭遇的伤病风险属职业风险范畴，虽属个人风险，但具有社会性，运动员伤病风险应纳入社会保险保障范围。肇因于运动员“伤与病”的纠缠，运动员伤病风险的社会法规制路径一直摇摆不定。随着运动员职业化改革的推进，运动员伤病风险与工伤风险的同构性以及伤病风险与医疗风险的异质性共同昭示了运动员伤病风险的工伤保险保障路径。社会法规制效果的彰显需要通过运动员伤病风险保障的理念更新、规范创制和制度协调共同推进。
关键词：运动员；伤病风险；社会法；社会保险
目次
1 运动员身份的类型化及其伤病风险
2 运动员伤病风险规制路径的社会法释义
3 运动员伤病风险社会法规制的发展与规制困境
4 运动员伤病风险社会法规制的完善建议
5 结论
运动员在我国从体育大国走向体育强国的历史进程中作出了不可磨灭的贡献。基于对“更快、更高、更强”这一奥运格言的竞逐，运动员在训练和比赛过程中的伤病成为掣肘我国体育事业发展的瓶颈，同时构成我国运动员职业生涯的最大威胁，若没有坚实的保障，我国从体育大国走向体育强国的中国梦将无从实现。1998年桑兰事件折射出我国运动员伤病保障制度的薄弱无力，经过近20年的发展，我国运动员的伤病保障依旧不尽如人意。运动员伤病风险的个人保障始终由于运动员的“囊中羞涩”而止步不前；市场化的商业保险保障也囿于举国体育体制下职业运动员市场的不成熟而作用有限；基础性的社会法保障亦因运动员模糊的身份属性与社会保险制度的匹配性不足而导致长期缺位。然而，给付行政理念下， 运动员伤病风险的保障更为强调保障的国家义务性以及国家对运动员伤病风险保障的制度供给。当前，运动员伤病风险的社会法规制在理念、规范、制度设置与运行等方面仍旧存在诸多亟待澄清的问题。然而既有研究多是从运动员社会保障制度体系构建等外部视角论述运动员伤病风险的社会法规制，少有文献深入探究运动员伤病风险社会法规制的内部原理、制度结构及运行机制。如此，对于擢升运动员伤病风险社会法规制之理论深度并无裨益，薄弱的理论对于运动员伤病风险规制的制度建构亦无根本改观。缘此，本文即展开对运动员伤病风险社会法规制的全面梳理，试图勾勒出一条从社会法原理到运动员伤病风险规制实践的线路图，以期促进运动员伤病风险保障的制度完善，提升运动员伤病风险的保障水平。
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运动员身份的类型化及其伤病风险
世界范围内，一国的体育体制是该国经济与思想观念等多种因素共同型塑的结果，运动员身份制度亦直接受制于体育体制。我国体育体制呈现出举国体育与职业体育并驾齐驱的格局，因而也存在多元的运动员身份类型。运动员身份属性类型化划分的目的在于甄别运动员伤病风险保障的法律义务主体，并基于法律制度的构建，实现运动员伤病风险的防范与损失的保障。
1.1 运动员的身份类型化
1)专业运动员、职业运动员与业余运动员
依据我国体育体制的不同属性，可以将运动员划分为专业运动员、职业运动员和业余运动员。专业运动员是我国举国体育体制下依附于各级体育行政主管部门下属的体育训练单位，并与之建立劳动人事关系，专门从事体育训练和比赛，从体育训练单位获取工资收入并以之为生活来源的运动员。职业运动员是通过市场机制运作，进行培养训练，加入职业体育俱乐部，参加职业联赛的运动员。业余运动员是指并非从专业体育训练与比赛等职业活动获取生活之资，而是基于兴趣参加各类体育比赛活动的运动员。
此种划分旨在于通过类型化的方式确定与不同身份运动员建立相应法律关系的主体，并基于运动员与相应主体之间的权利义务关系锁定运动员伤病风险保障的义务主体。一种浅层次的分析可以管窥出：专业运动员伤病风险保障的义务主体是与其建立劳动人事关系且具有独立事业编制属性的体育训练单位；职业运动员伤病风险保障的义务主体是职业俱乐部；而业余运动员伤病风险保障的义务主体则应归属于业余体育活动的组织者或举办方。
2)优秀运动员与试训运动员
在专业运动员序列中，根据《运动员聘用暂行办法》（体人字〔2007〕412号）的规定，运动员包括试训运动员和优秀运动员。根据此办法，运动员实行聘用制，聘用前进行试训，运动员在试训期间称之为试训运动员；试训期满，经考核合格者，办理优秀运动员聘用手续，成为优秀运动员，而考核未合格者继续试训或者返回原籍。
体育不仅体现出“增强体质、增进健康的目的，竞技体育同时还显示出强大的政治和经济功能。运动员作为竞技体育的载体”，优秀运动员构成竞技体育的主力，试训运动员则作为优秀运动员的后备军。虽然优秀运动员与试训运动员的贡献不同，但实践中我国后备力量运动员的训练目标与一线优秀运动员的训练目标没有区别，后备运动员致残和重伤的比率过高，超过他们的训练水平。此种划分的意义在于，对于运动员伤病风险的社会法规制及保障制度设计应秉持公平平等的理念，而不应在偏见中显失公平。尤其在试训运动员训练目标的设定并不低于优秀运动员的情形下，其伤病风险水平并不明显低于优秀运动员的伤病风险，因而对试训运动员的保障亦不应明显弱化。
3)在役运动员与退役运动员
在役运动员是指与体育训练单位或者职业体育俱乐部建立劳动人事关系，依规定和安排从事体育训练和比赛并取得收入的在职专业运动员或职业运动员。而退役运动员是指由于年龄或者身体机能等原因不能继续从事体育训练和比赛，而与体育训练单位或者职业体育俱乐部解除劳动人事关系并不再从其处获得工资报酬的运动员。
运动员完整的职业生涯必然包括在役和退役，由于运动员的伤病风险多发生于在役期间，甚至由于伤病而直接退役；此外还有不少伤病的诱因产生于在役期间，而发病或复发于退役之后。此种划分的意义在于揭示出运动员伤病风险的保障应基于包括在役和退役在内的整个职业生涯进行制度设计，而不能仅仅考量在役期间的伤病风险损失及其保障。
以上，对运动员身份类型化的梳理旨在于尽可能全面地描绘出运动员这一主体的轮廓。从保障范围来看，应包含专业运动员与职业运动员；从制度设计的公平性来讲，应包含优秀运动员和试训运动员；从保障的可及性来讲，应包括在役运动员和退役运动员。由此明确了我国运动员伤病风险社会法规制路径下制度保障的主体。
1.2 运动员的伤病风险面面观
运动员属于我国《劳动法》调整和保护范畴内的职业劳动者。《中华人民共和国职业分类大典（2015）》第2-11-01-03条规定, 运动员系“从事球类、田径、体操、游泳、棋牌类等运动项目训练和比赛的专业人员”。运动员职业既具有一般职业的共性特点，也有不同于其他职业的个性特点。运动员职业风险的高发性就是运动员这一职业不同于其他职业的典型特点。有研究认为，我国运动员伤残呈现“高频率、高数量、高危害”的特征，其中，高危害的特征又被有关统计数据所进一步证实。不论定性研究还是定量统计，其所描述的皆是运动员所面对的一种高危风险——伤病风险。
1)运动员伤病风险的特征
运动员的伤病风险是运动员在训练和比赛过程中面临的身体机能遭受损伤的不确定性。运动员的伤病风险具有如下特征：
首先，伤与病纠缠。伤指的是运动员的伤残，伤残指损伤所致的人体残疾，包括精神、生理和解剖结构的异常，并导致日常生活、工作、学习，以及社会交往能力部分或者完全丧失的一种状态。按照致伤原因，运动员的伤残类型应属于人体损伤致残。疾病是人体在一定条件下，由致病因素所引起的一种复杂而有一定表现形式的病理过程。一般包括器质性疾病和功能性疾病两大类[9]。疾病的致病因素包括损伤及其他物理性因素在内的外因，以及精神性因素在内的内因。运动员在训练和比赛过程中不仅大量存在运动损伤，运动员的精神压力也是引发疾病的重要因素。从损伤与疾病之间的因果关系来看，损伤与疾病之间可分为直接因果关系、间接因果关系和临界性因果关系。运动员的伤残和疾病多有相互转化情形，这种转化在一定时空条件下显现出来的是伤残与疾病的同时共存与相互交织，虽然疾病由伤残导致，或者伤残由疾病导致，但在共存情形下对于疾病或伤残的治疗很难区分（见表1：运动员伤残与疾病的相互因果关系）。
表1：运动员伤残与疾病的相互因果关系
一张票据中，医院按工伤保险和医疗保险分割费用很困难，工伤职工就医时常常伴随有非工伤疾病的医疗费用。治疗费用分割困难的原因在于疾病与工伤区分的困难。运动员在训练和比赛过程中发生的“伤与病”虽然在临床上可以一并治疗，但我国社会保险法对于工伤和疾病是分设两个不同的制度调整，运动员伤病风险“伤与病”的纠缠导致很难区分是以社会保险法的工伤保险抑或医疗保险进行治疗费用补偿。
其次，伤病风险的延时性。运动员的伤病风险一部分能够在训练和比赛过程中及时的显露出来，同时伴随有复发现象，尤其一些伤病会于多年后甚至退役后复发；还有一部分伤病风险在训练和比赛过程中形成但并未及时显现出来，而直到很多年以后甚至退役以后才显现出来，构成损伤与疾病之间的间接致病因素，此种情形的伤病风险具有典型的延时性。运动员伤病风险的延时性特征为其保障带来了挑战：在我国现行体育体制下，运动员因伤病或者年龄等原因退役后即与原来的体育训练单位解除了劳动人事关系，而现行工伤认定却要以劳动关系存续为前提，运动员退役后的伤病便很难再被认定为工伤，也不能再享受工伤保险待遇。如此则导致其伤病诊疗费用只能通过医疗保险报销，而实践中一些地方的体育训练单位在运动员退役前为其累计缴纳的医疗保险费并未达到国家规定年限，使得运动员退役后伤病诊治的医疗费也不能通过医疗保险报销，最终导致延时发生的运动员伤病风险损失无法得到切实有效的保障。
最后，伤病风险的工伤属性。工伤保险，又称职业伤害赔偿保险，是指劳动者在工作中因遭受意外事故或者受到职业性有害因素危害而致伤、致残、致病、死亡时依法所享受的一种社会保险。根据工伤认定的通说标准，工伤认定需具备以下条件：（1）劳动者与用人单位之间存在劳动关系；（2）劳动者遭受人身损害；（3）劳动者的人身损害与职业活动存在因果关系。我国举国体育体制下的专业运动员与体育训练单位之间建立起人事聘用关系，专业运动员具有职业劳动者的身份属性性。专业运动员于工作时间在体育场馆进行的训练和比赛构成其劳动的主要内容，基于训练和比赛发生身体机能损伤致残或者致病的，符合工伤认定要件，符合工伤认定标准，当认定为工伤。《国家体育总局、财政部、劳动和社会保障部关于进一步加强运动员社会保障工作的通知（体人字〔2006〕478号）》亦明确规定应尽快将运动员纳入当地工伤保险统筹范围，明确了我国对运动员伤病风险保障的制度选择。体育俱乐部是独立的企业法人，是劳动法上的用人单位，职业体育俱乐部的运动员是其雇佣的劳动者，体育俱乐部应当为运动员缴纳工伤保险费，发生工伤时享受工伤保险待遇。
2)运动员伤病概念的使用与选择
对于运动员伤病风险的描述，现有文献使用了诸如损伤（Injury）、伤残、伤病等概念概括这种风险，然而其含义似乎均未切中运动员训练与比赛过程中伤病风险的要义。这肇因于运动员伤病风险的社会法规制要求这一概念要与社会法（尤其社会保险法）的概念体系相契合，但由于举国体育体制下专业运动员身份属性的模糊性，导致直接使用“工伤”进行概括似乎又有所偏离。最终，这一概念一直不能统一且未能与社会保险法的制度体系有效衔接。
表2：运动员伤病风险的概念界定及其保障制度
鉴于运动员伤病风险伤与病相互纠缠的特征以及社会法规制的工伤保险路径，有必要对运动员在训练和比赛过程中发生的应由工伤保险制度保障的风险进行概念的统一，这种概念的统一不仅可以强化运动员伤病风险保障的工伤保险制度路径，同时亦可促进运动员伤病风险与工伤保险制度的协调与衔接。本文认为使用“伤病”概念能够更好的涵摄运动员工伤保险的实际内涵。
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运动员伤病风险规制路径的社会法释义
我国运动员伤病风险保障的社会法转向已然完成，但应尽快完成现象学转向之下基础理论的调校与回归。我国运动员伤病风险保障的社会法路径有着严重的路径依赖，运动员伤病风险保障路径转换的依据并非内生性的权利保护理论，而是遵循着强烈的问题导向。“问题导向”的制度设计在问题出现的初期固然可以暂时缓解运动员的伤病风险，但当制度进入正常运行轨道后依然遵循“问题导向”则会导致制度效果的衰竭。通过探寻运动员伤病风险社会法规制的理论渊源，归正理论基础，调校理论偏离，可以维持并强化运动员伤病风险规制的效果。
2.1 运动员社会保险制度构建的路径依赖
从我国社会保险制度的发展历史中可以发现运动员伤病风险的社会法规制具有对社会保险制度深刻的路径依赖。路径依赖缘于对生物进化路径的描述，即生物进化一旦进入某一路径就会沿着该路径发展下去并锁定在该路径上。先前的制度选择能够慢慢塑造人们的观念、行为甚至偏好，基于对城镇职工和城乡居民伤病风险社会法规制路径的依赖，在既有社会保险制度的基础上架构起运动员的伤病风险保障制度。然而这种路径依赖并非完整的重设一套制度设计，而是准用社会保险法相关制度的内容架构起规制运动员伤病风险的社会保险制度体系。但这种制度设计却忽略了其本身对于内生路径的排斥，而正是这种路径依赖下的制度设计产生了诸多问题，导致运动员伤病风险的社会法规制虽有其名，但实效不彰。
2.2 运动员伤病风险规制的“问题导向”与“权利保护”
我国运动员伤病风险规制与防范从被动性的国家保障过渡到商业保险和优秀运动员伤残互助保险，最后转向社会法规制的制度轨迹凸显了运动员伤病风险规制制度变革的“问题导向”中心主义，而非运动员“权利保护”中心主义。桑兰事件后，不管是对运动员伤病风险保障的舆论发酵，还是切实保障运动员伤病风险损失的制度构建在短时间内都达到了一个高潮，如此便可窥见我国运动员伤病风险保障并非“用功于平时”的运动员权利保护，而是对伤病事件引发问题的紧急应对。社会法将风险社会中公民所面临的社会风险进行了细致的划分并分别采取不同的制度措施予以因应：社会保险法作为一种风险预护制度，除此之外还构建了包括补偿、促进、救助等在内的全生命周期的保障制度体系。社会法对于公民风险的防范与权利的保障是内生性的、全面的。运动员在体育训练和比赛过程中重伤率高，对生命健康权造成严重危害，构划出社会保险制度建立的基础条件，作为对运动员生命健康权的基础保障，社会法的介入正当其时。然而，抛弃运动员权利保护的内在规定性转向问题导向下的制度路径依赖去寻找运动员伤病风险规制的治策，很容易陷入接二连三盲目的制度选择与尝试，并不得其效。
2.3 运动员伤病风险与工伤风险的同构性
依社会法的原理进行规范分析，运动员的伤病当属社会保险制度体系中工伤保险的保障范畴。传统工伤理论建立于农业社会向工业社会变迁，劳动模式发生变化，劳动者在工厂中与机器等现代生产资料结合进行生产的过程中发生的职业病和伤害之上。仅以现象学的观察很难将运动员的伤病归于传统工伤范畴。以工伤构成要件审视，将运动员伤病纳入工伤保障范畴并无障碍。
理论与实践中工伤的构成要件为在工作时间，基于工作原因，在工作场所内发生的伤病,前提为劳动关系的成立。理论与规范层面，运动员与体育训练单位或职业体育俱乐部之间成立劳动关系的前提条件已经满足。在运动员与体育训练单位或职业体育俱乐部之间的劳动关系中，运动员作为职业劳动者与体育训练单位或者体育俱乐部的训练设备设施等生产资料相结合，创造出高水平的体育训练技能以及体育比赛成绩。运动员的训练和比赛自然符合工作时间和工作地点的工伤认定要求，其在训练和比赛过程中发生伤病也符合因工作原因发生伤害。故此，运动员在训练和比赛过程中发生伤病符合工伤认定的要件，应当以工伤保险保障之。
2.4 运动员伤病风险与疾病风险的异质性
在社会保险的法律制度体系中，工伤和疾病属于不同的社会风险，同样也属于不同法律制度的保障范畴。医疗保险是参保人以缴纳保费为前提，于发生疾病或伤害时获得医疗费补偿的社会保障制度。工伤保险与医疗保险所保风险的不同在于医疗保险保障的是“非因工伤病”。现代化带来的疾病、医疗及至家庭结构的变化，使得疾病不再仅仅是一种个体化的现象而成为一种社会问题，对其处理也随之突破家庭的界限而由社会化的方法予以因应。而工伤保险在大陆法系国家最初是作为民法的特别法由侵权责任法调整，后来发展为类似雇主工伤补偿的一种保险化处理，最后才演变为具有社会法面向的劳动者生存权保障之制度设计。另外，从制度设计上，工伤保险费由用人单位缴纳，个人不缴纳工伤保险费；医疗保险由个人和用人单位共同缴纳医疗保险费；这也说明了工伤保险与医疗保险的异质性。
综上，鉴于运动员伤病风险的发生给运动员生命健康权带来的威胁，对伤病风险的规制理应内生性的以其权利保障为制度构建的逻辑起点。在社会法的保障体系中，最为重要的当为属于风险预护制度的社会保险制度，其次还包括社会促进、社会救助等社会法制度体系。在确定了社会法的保障路径后，依据运动员的职业劳动者身份特征和伤病风险属性，运动员的伤病风险应以工伤保险制度而非医疗保险制度保障。基于运动员的职工身份或者公民身份，将其纳入当前的工伤保险制度体系并不存在理论障碍，加之当前工伤保险制度参保人群体基数大，基金共济和风险分摊能力强，不必考虑另行建立单独的运动员工伤保障制度。
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运动员伤病风险社会法规制的发展与规制困境
长期以来，运动员的伤病一直是掣肘运动员职业生涯以及体育事业发展的重要原因。随着竞技体育事业的发展，对于运动员伤病风险的防范与规制路径也逐渐规范化、系统化。总体而言，我国对于运动员伤病风险的社会法规制起步较晚，发展也较为缓慢。
3.1 运动员伤病风险社会法规制的源起
运动员伤病风险的社会法规制并非伴随着新中国体育事业的发展自始而生，而是在经历了曲折的探索过程后逐渐确立下来的。运动员的伤病风险是随着体育事业的发展自始存在的。新中国建立后体育事业随之开启新篇章，自新中国建立至20世纪90年代初，处于计划经济时期的专业运动员具有国家正式职工身份，伤病风险由国家保障；为配套经济体制改革，1990年代我国开启了社会保险制度改革探索，但当时并未同步开启运动员社会保险制度改革，而是继续参照之前劳动保险的规定进行保障。由于市场化的改革，运动员的国家职工身份开始出现松动，加之先前对于运动员伤病保障的制度规定并不完善，导致这段时间运动员的伤病保障就显得更为薄弱。1998年桑兰事件的发生成为我国运动员伤病风险保障制度发展的重要转折点，借鉴美国经验，我国开始探索通过商业保险来保障运动员伤病风险带来的损失。由于我国并不具备成熟的体育商业保险发展所需要的职业运动员市场，至今体育商业保险并未发展起来。紧接着，我国又在优秀运动员之间成立伤残互助保险，以此来分摊优秀运动员所面临的伤病风险，但由于优秀运动员基数太小，风险分摊的能力较弱，伤残互助保险对于运动员伤病风险而言亦是杯水车薪。至今，运动员伤病风险的规制及损失的保障问题始终无法得到有效解决。2006年国家体育总局、财政部、劳动和社会保障部联合颁发《关于进一步加强运动员社会保障工作的通知》（以下简称“478号文”）（体人字〔2006〕478号），“478号文”规定依属地原则逐步将优秀运动员纳入社会保障覆盖范围；将试训运动员分试训期间和试训结束两个阶段安排，分别适用不同的社会保险制度。“478号文”从转变运动员观念到“逐步…纳入社会保障覆盖范围”，再到“运动员的社会保障关系到运动队伍和竞技体育的长远发展”的规定标志着运动员伤病风险的规制全面进入社会保障时代。
3.2 运动员伤病风险社会法规制的历史演进
2006年“478号文”的颁发开启了运动员伤病风险社会法规制的新时代。之前已经建立起包括劳动保障、商业保障、具有社会保险雏形的伤残互助保险保障在内的多元保障制度体系，但大多因为制度条件不具备等原因而未能充分释放制度红利，运动员的伤病风险未能得到充分保障。
在以上几种制度措施皆不足以保障运动员伤病风险损失时，运动员伤病风险的规制便转向于具有基础性保障作用的社会法路向。以社会保险法为主要内容的社会法保障在当今给付行政理念下彰显的是国家对公民生存权的保障。概人口增长造成的都市化生活形态使得人们赖以生存的空间以及生活之资已非个人所能完全掌握，当前时代的风险规制和损失保障已由个人照顾自己，亦即所谓的“自力负责”，转变到由社会之力来解决个人生存之保障，亦即“团体负责”，再到今日由党和国家之政治力量所提供之个人生存之保障，即“政治负责” 。然而我国运动员伤病风险的社会法规制路径在我国社会保险制度改革如火如荼的时期却是最后进入运动员风险规制体系的。梳理不同时期我国运动员伤病风险的制度保障措施，可以发现我们一直在探索运动员伤病风险的应对之策。在经历了国家保障、商业保险保障、互助保险保障之后渐趋转至社会保障。面对诸多乏力的制度措施，理应进行层级化的制度构建，以社会法的风险规制和保障作为基础，不同制度措施设定不同的目标定位，协同推进，共同促进运动员伤病风险的规制和损失的保障。
3.3 运动员伤病风险社会法规制的困境
当前，理论研究层面已经对运动员伤病风险的社会保障有了一定的成果积累，政策法规层面也已展开社会法规制运动员伤病风险的实践，然而考评运动员伤病风险社会法规制的制度实践，于理论认识、规范体系和实践运行层面均还存在一些问题有待解决，兹分述如下：
1)运动员伤病规制理论依据阙如，制度定位不清
当前对运动员伤病风险规制的理论认识并没有确定运动员伤病风险社会法规制的理论依据。运动员的伤病风险关乎运动员职业生涯的继续于否，直接影响其能否继续从事体育训练和比赛并从体育训练单位或者职业体育俱乐部获得工资收入。伤病风险发生导致的收入中断直接危及运动员及其抚养和赡养对象生存权的实现，体现出保障的基础性，而这种生存保障的基础性进一步凸显出保障的必要性。随着国家理论和公法的变迁，这一保障责任逐渐嬗变为国家公法上的给付义务。然而现实中运动员伤病风险的社会法规制并非起步于基础性的生存权保障，而是计划经济条件下国家保障退位和市场化商业保障不足的情形下遵循一种“问题导向”产生的。
此外，当前对运动员伤病风险保障的社会法规制并没有明确其基础性，更没有确定伤病风险保障制度体系各制度的目标。虽然我国运动员伤病风险保障制度体系尚不能提供充分的保障，但各制度仍然在发挥各自的作用。鉴于运动员伤病风险社会法规制的历史演进进路，如此则存在一种将运动员伤病风险保障寄托于社会法保障的制度路径依赖。而这无疑非理性放大了社会法规制的功能而弱化了其他保障制度措施的构建和发展。运动员伤病风险的保障至今呈现出商业保险、互助保险和社会保险共存的局面。然而彼此之间究竟什么关系，运动员伤病风险的保障最终应通过何种制度路径予以化解，则是应解未解的问题。
2)运动员伤病保障法律规范供给不足，效力位阶有待提升
运动员伤病风险保障的不足还体现于运动员伤病风险保障规范的供给不足。对运动员伤病风险的保障可以分为积极保障和消极保障。积极保障是在伤病风险未发生之时，对运动员风险的预防和保障制度措施，待伤病风险发生时，依据积极保障措施可以自动、直接发挥损失弥补的作用。消极保障措施是事后的，需依运动员请求与主张才能实现损失弥补作用的保障措施。作为消极规范的聘用合同无力发挥救济和弥补作用时，依据运动员伤病风险保障的积极规范可以起到风险的保障作用。由此两方面观之，保障运动员伤病风险的规章制度仍然十分匮乏。以北大法宝数据库检索数据为样本，将检索范围设定为中央法规司法解释和地方法规规章，以“运动员”为标题进行精确检索，从检索结果来看，全国人大及其常委会制定的法律层面的规范性文件没有一部，国务院制定颁布的行政法规仅有1部，部门规章虽然有215部，但从建国至今国务院各部委颁布的与运动员劳动人事及保障相关的规章不足20部，直接关于社会保障的更是不足10部，其余多是关于体育行政管理以及技术等级评定等事项的通知。地方规范性文件呈现出与中央规范性文件相同的趋势。运动员权利保障规范效力位阶之低及数量之不足跃然可见。虽然国家体育总局等各部门领导高度重视并多次强调对运动员伤病风险的保障，但领导讲话和会议要求仍然不具有法律的强制力，只有落实到规章制度上才具有执行性，也才能转化为保障运动员伤病风险的制度力量。运动员伤病风险保障规范的缺乏直接导致运动员伤病发生之后的保障无据可依，最终导致风险无以保障。
3)运动员主体身份制度不统一，伤病风险规制制度适用衔接障碍
运动员伤病风险的社会法规制要求运动员身份主体的确定、统一，由于我国体育体制的二元结构，运动员的主体身份尚未实现确定统一。首先，专业运动员的身份属性存疑，专业运动员伤病风险的社会法保障并不顺畅。《运动员聘用暂行办法》（体人字〔2007〕412号）规定运动员实行聘用制，优秀运动员与体育训练单位之间依聘用合同建立人事关系。然而在现行的工伤认定实践中，工伤认定的先决条件是劳动者与用人单位之间存在劳动关系。虽然理论上体育运动员具有职业劳动者的身份属性，其从体育训练单位处获得生活之资，可以认定其与体育训练单位之间构成事实上的劳动关系，但人事合同关系在各统筹地区进行工伤认定时依然会存在各种障碍。从陕西省的样本来看，我国运动员社会保障制度运行面临体育主管部门颁发的国家体育政策与各统筹地区地方配套政策的衔接障碍，以及体育保障制度与社会保障制度的对接障碍。这种衔接的障碍一方面是由于社会保险制度改革成本尚未完成厘定，另一方面的原因则是主体身份的不同引发的制度适用性障碍，这种适用性障碍集中体现于工伤保险费率的确定和专业运动员的工伤认定上。其次，对于职业体育俱乐部的运动员，随着职业体育市场化的提升，职业体育俱乐部运动员的劳动者身份属性在理论上渐趋达成较为一致的观点，但由于体育运动员较高的风险发生率，理应适用较高的工伤保险费率，但在职业俱乐部尚未完全企业化运行之前，其工伤保险费率的确定、执行与普通职工的工伤保险制度之间仍然存在一定的差距。
4)运动员与所在单位法律关系不清、伤病保障义务主体不明
运动员与体育训练单位间的法律关系不清，运动员伤病风险保障的义务主体不明确。运动员伤病风险保障义务主体确定问题的争点在于依工伤保险制度保障工伤风险，工伤保险费的缴纳义务主体以及未依法缴纳工伤保险费的法律责任。2007年《运动员聘用暂行办法》颁行后，专业运动员与体育训练单位之间建立聘用关系，并根据聘用合同调整相互之间的权利义务关系。即便如此，现行人事关系仍然保留了传统事业编制体系下浓厚的行政管理色彩，从聘用合同的内容来看，主要内容是运动员的岗位职责、岗位纪律、岗位工作条件以及工资和福利待遇等，鲜见关于体育训练单位义务的规定。这种过多强调运动员义务而较少体现权利性规定的合同内容设置凸显出运动员与体育训练单位之间权利义务关系的不对等，使得运动员即使发生伤病事故但依据此合同仍无法主张损害赔偿及相关保障。而运动员在训练和比赛过程中除了与体育训练单位之间建立起聘用合同关系以外，再无其他责任主体与其建立作为赔偿基础的法律关系。而实际上，体育训练单位与专业运动员建立聘用合同关系之日起就负有保障运动员伤病的义务，这种义务应通过为运动员缴纳社会保险费的方式实现。就职业运动员而言，虽然其与体育俱乐部之间的劳动关系渐趋明了，但实践中对于运动员社会保障的责任究竟属于个人还是属于体育俱乐部甚至是体育协会或者赛事举办方等相关主体，都还在一定程度上存在争议。这种争议的存在直接导致实践中职业俱乐部缴纳社会保险费的遵从度不高。
5)运动员伤病保障范围局限，保障公平性不足
现行运动员伤病风险的保障多着眼于对可见且出现于在役期间的伤病治疗保障，而对于运动员在役期间产生伤病致因并于退役后实际发生的伤病，以及运动员在役时发生伤病并于退役后复发导致的治疗则几乎没有保障。这表明严格适用工伤保险法律制度的做法仅仅是机械的法律适用，而没有考究工伤保险的制度目标以及运动员认定工伤的特殊性。同时，这也从另外一个侧面映射出路径依赖下建构的运动员伤病风险社会法制度存在的缺陷。若从运动员伤病风险的内生机理出发，延时性的伤病仍应归属于保障范畴。
此外，当前运动员伤病风险的保障多着眼于优秀运动员的保障，相关保障制度的构建也以优秀运动员为中心。以“优秀运动员伤残互助保险”为例，《优秀运动员伤残互助保险试行办法》〔2002〕137号）旨在于解除优秀运动员伤病风险的后顾之忧，并没有将试训运动员纳入互助范畴。如前所述，我国试训运动员与优秀运动员，后备运动员与一线运动员的体育训练项目和强度并没有明显差别，前者的伤病风险发生率并没有明显低于后者。暂不说将试训运动员纳入运动员伤残互助保险可以增加伤残互助保险的风险共济能力，将试训运动员排除于伤残互助保险，仅规定优秀运动员的伤残互助保险而言对于试训运动员就有失公平。
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运动员伤病风险社会法规制的完善建议
基于运动员的不同身份属性及其劳动方式的特殊性，为运动员提供多层次的伤病风险保障无过之而有不及。在运动员风险保障的制度体系下，伤病风险是保障最为迫切也最为复杂的风险之一。就运动员伤病风险的规制而言，社会法的规制路径也仅构成多元保障体系之一端。若以运动员伤病风险保障的金字塔层级划分，社会法的保障应为保障体系的塔基，社会法的介入解决的是基础性和可及性的保障。对于当前运动员伤病风险保障体系整体保障能力薄弱的现状，应通过理念更新、规范创制和制度协调三个层面的共同努力加以改善。
4.1 理念更新
1)将给付行政理念植入运动员伤病风险保障
运动员伤病风险保障的本质是国家给付行政。国家给付行政理念体现的是风险社会中国家对公民生存权的积极保障。自20世纪以后，主权概念已经为公共服务的观念所取代，这种理念的转变便向国家施加了组织提供公共服务的责任，而不再是仅仅提供国家防御、维护国内安全与秩序，以及司法三项职责的被动主权者。这种理念的转变延及到法学领域则是公民社会权对应的国家义务性质由消极权利转向积极权利的过程。具体而言，国家不再是拘束自己行为于公民权利的事后救济，而转变为国家要实施积极的行为保障公民权利的实现。这种积极权的实现则体现于社会权的产生，于制度上的安排则是具有国家给付行政色彩的社会保障制度的建立。近现代以来，尤其1935年美国经济危机以后，社会保障逐步成为国家的显性义务。尤其在朝向福利国家发展的过程中，社会保险也越来越倾向于涵盖广大民众之社会保障，越来越倾向于因其处境而给予社会保障以及给付水准的一般化。国家给付行政理念的植入为运动员伤病风险的社会法保障提供了前提和基础。在此基础上，运动员伤病风险的权利保障甚至可以进行诉权的建构。
2)明确运动员伤病社会法保障的基础性定位
明确社会法规制运动员伤病风险的基础性作用。基于运动员伤病风险社会法规制的原因分析，即便运动员伤病风险纳入社会保险法的制度框架内用工伤保险制度保障其风险损失，其最终的结果对于充分保障运动员的伤病损失仍然有一定的距离。这种差距的原因在于社会法保障水平的基础性定位。现代化进入自反性现代化以后，风险社会逐步成形，社会保障权开始成为公民维持最低限度生活的权利。社会法保障的兴起仅在于国民基本生存权无以实现的条件下由国家通过给付行政来保障国民的生存权，但这种保障是最低限度的，是基础性的，而非发展性、改善性的。然而，当前的研究对此并没有理性的认识，而是认为社会法规制下所建立的社会保险制度可以解决运动员伤病保障的所有问题，实则是社会法的规制所不能承受之重。
这种基础性作用体现于运动员伤病风险医治的可及性，以及保障程度的基础性。意即，即便在并无其他商业保险和互助保险的情形下，运动员在发生伤病时依然可以获得社会保险的保障，不过社会保险的保障仅仅是确保运动员能够得到生存所需的基本保障。比如：基础性用药满足，而非同样效用的昂贵进口药；或者医院的一个床位而非一个设备齐全的单独病房等等。明确运动员伤病风险保障的基础性可以防止运动员伤病风险发生时因为没有参加体育商业保险或伤残互助保险导致得不到救治或者医疗费用无法报销的情形出现。然而，运动员伤病风险社会法规制的基础性作用也向体育训练单位以及体育俱乐部警示出单纯依靠运动员伤病风险的社会法规制路径并不足以使运动员获得十分完善的康复治疗保障。除此以外，还需要商业保险或者互助保险进行补充，特殊情形下还应为运动员提供伤病风险救助，才能实现运动员伤病风险的充分保障。
4.2 规范创制
1)《体育法》的修改应强化运动员的权利保护
我国《体育法》的立法目的不明确，运动员权利保障的内容薄弱。我国《体育法》自1995年颁布实施以来历经2009年和2016年两次修正，至今很多内容已经不再合乎当下体育事业发展对运动员权利保护的需要，用发展的眼光审视我国《体育法》的立法宗旨和立法体例，可见我国体育法的立法宗旨比较散乱，一部体育法承载了诸如体育事业、人民体质、体育运动水平以及社会主义物质文明和精神文明等诸多目标。这样的立法目的，没有形成对公民个体和权利的尊重，与以人为本的终极价值发生偏离。即便在体育法的第六章“保障条件”中，亦多是对体育事业、体育设施、体育资金管理等的规定，关于运动员的权利保障规定较少。法律作为国家治理的基本方略，在规范化的视野下，法律价值的实现乃通过权利义务的配置来实现。然而我国《体育法》似乎成了一种管理法，如此则导致内容体系失于散乱。
强化运动员的权利保护，可考虑在体育法中专设“运动员权利义务”一章。现行《体育法》虽然第六章为“保障条件”，但却是宏观层面对体育事业发展和体育设施建设使用维护以及体育教育的条件保障，而非微观层面以运动员为主体进行的权利义务设计。缘此，可在运动员社会风险保障总体安排的情形下就伤病风险的制度保障进行顶层设计。以此为契机，嫁接起体育基本法与社会保险法的桥梁，为运动员的社会保险保障提供理念的指引和原则的指导。具体而言，可考虑在《体育法》中规定包括社会保险、伤残互助保险和体育商业保险在内的多层次运动员伤病风险保障制度体系。同时进一步明确运动员与所在单位的法律关系以及单位对于伤病风险的保障义务，增强《体育法》对运动员权利保障规定的明确性。
2)完善运动员伤病保障规范体系，提升可操作性
当前，运动员伤病风险保障效果不彰的另一重要原因在于运动员权利保障规范的供给不足。新中国建国70周年、改革开放40周年、我国社会保险的改革发展亦有40周年，而运动员社会保障的规范性文件却屈指可数。我国第一部规定运动员社会保障制度的规范性文件是2006年国家体育总局联合人社部和财政部颁发的《关于进一步加强运动员社会保障工作的通知》（体人字〔2006〕478号），而2006年我国社会保险制度改革已经经历了几个阶段，养老保险制度随着2005年38号文的出台已趋于整体定型。运动员权利保障的制度建设也因为规范的供给不足而薄弱无力。
以《体育法》的修改为契机，在其中规定运动员伤病风险社会法保障的条件下，我国可在“478号文”确定的社会保险制度路径基础上继续进行规范性文件的创制，弥补规范性文件的阙如导致的制度空白，分别就运动员养老、医疗、伤病等社会保险制度与各统筹地区城镇职工和城镇居民养老、医疗、工伤保险制度的衔接进行明确和规范。
4.3 制度协调
1)以专业运动员身份制度改革提升伤病保障制度适用性
从运动员保障制度的发展历史来看，运动员伤病风险保障的不足与举国体育体制下专业运动员的身份制度有密切且重大的关系。计划经济时期运动员基于其国家职工的身份，伤病风险损失由国家保障。在经济市场化改革开启后，我国人事制度随之改革，作为国有企业改制的配套制度措施，社会保险制度建立。这一过程中非国有企业的职工并没有涌入社会保险制度改革的洪流当中。于是在国家保障力量愈发薄弱，社会保障愈发重要的过程中，运动员的社会保障似乎一直处于相对孤立的状态。至今，我国体育事业仍在举国体育体制下运行，2007年我国实行运动员聘用制改革后，优秀运动员与体育训练单位之间建立起人事聘用关系，其伤病风险的保障路径似乎可以遵循事业单位工作人员保障的路径进行，但由于运动员的伤病风险一直较之于传统事业单位工作人员的风险更大，所以其伤病风险保障一直是矛盾较为集中的地方。直至2014年我国社会保险制度改革，将机关事业单位和企业社会保险制度并轨，运动员的伤病风险也可纳入工伤保险制度保障，至此可说是有了明确的制度保障。然而鉴于工伤认定的前置条件为劳动关系，而优秀运动员与体育训练单位之间为人事关系，法律适用中的衔接问题亟待规范性文件作出安排。此外，除优秀运动员之外的更大多数的试训运动员成了运动员工伤保险制度适用范围的“空白地带”，现行制度以“输送回原籍”很好的回避了这一应有的保障义务，亦应予以纠正。
为此，在优秀运动员聘用制改革完成后，随着事业单位改革的推进以及市场化的纵深推进，有必要进一步推进运动员的身份制度改革。举国体育体制与市场经济并不矛盾，可考虑逐步放开人事关系的束缚，让运动员成为市场化的职业运动员，在市场中体现运动员的价值，尤为重要的是以此契机可培养商业保险建立所需要的成熟职业运动员群体，进而加速体育商业保险的培育和发展，届时可以依靠完善的体育商业保险为运动员提供更为充分的伤病保障。
2)建立运动员伤病风险保障的法律关系分析范式
法律关系是法律规范作用于社会生活的过程和结果，是以权利义务为内容的社会关系。将法律关系的分析范式引入专业运动员与体育训练单位以及职业运动员与职业体育俱乐部之间权利义务的分析，可以确定运动员伤病风险的保障义务主体。当然，根据运动员伤病风险社会性的特征，运动员伤病风险保障法律关系的分析范式应当是社会保险法律关系的构建，而非其他部门法领域法律关系的构建。
构建专业运动员伤病风险保障的社会保险法律关系，要求体育训练单位应当负担起《社会保险法》上用人单位的法定义务。从参保主体和待遇给付上看，现代社会保险制度的发展已经超出社会保险制度产生之初的意涵，作为体现国家义务性的给付行政之一种，社会保险制度更强调参保的广泛性和待遇给付的一般性，而不再局限于特定范围的职业群体，具有更强的包容性和风险共济性。即便实践中专业运动员与体育训练单位之间建立起聘用关系，但仍属于社会保险法的调整范畴，体育训练单位仍应当履行用人单位的社会保险费缴纳义务，应当为专业运动员缴纳包括工伤保险在内的各项社会保险费。此外，专业运动员伤病风险保障的社会保险法律关系构建要求其与体育训练单位之间的聘用合同应当明确双方的权利义务关系，尤其应明确体育训练单位的社会保障义务，而不应过多强调运动员义务的同时却较少规定体育训练单位的义务。
构建职业体育运动员伤病风险保障的社会保险法律关系，要求体育俱乐部作为用人单位应当履行用人单位的社会保险法定义务。当下，对职业体育俱乐部与运动员之间法律关系的认识多集中于劳动关系上，并基于劳动关系配置二者之间的权利义务关系。然而理论与实践中，劳动关系并不能包含甚至替代职业体育俱乐部的社会保险法律关系。职业体育俱乐部与运动员之间的劳动法律关系可以作为社会保险法律关系的起点和基础建立起运动员职工身份下的社会保险法律关系体系。
3)构建运动员伤病保障的长效机制、提升伤病保障的公平性
《工伤保险条例》规定工伤复发并需要治疗的，可以享受工伤待遇。故此，运动员发生工伤并于退役后复发的情形仍然可以享受工伤保险待遇。对于伤病致因产生于在役期间，伤病首次产生于退役后的运动员仍应享受工伤保险待遇。由于《工伤保险条例》并没有将此种情形纳入可以享受工伤保险待遇的范围，若严格适用《工伤保险条例》将会导致退役后发生伤病风险的运动员无法获得工伤保险待遇。试举一例，运动员某甲和某乙都是体操运动员，按规定某甲和某乙于3月20日停训，并将于3月30日一起退役。3月29日，某甲发生伤病，经诊断认定为因先前训练所致，经认定构成工伤，享受工伤保险待遇。4月1日，某乙发生与某甲相同的伤病，原因一致，但由于其已经退役，无法享受相应待遇。由以上案例可见，若将伤病致因产生于在役前，而伤病发生于退役后的情形排除于工伤保障范围之外将导致显失公平的后果。故而，此时应适用法律原则裁断，赋予某乙工伤保险待遇。对此案可能有伤病致因与伤病发生时间间隔的疑问，认为若时间间隔过长则可以不给付工伤保险待遇。此种认识的本质则是忽略了给付工伤保险待遇的依据是伤病与致因之间的因果关系，而非间隔时间的长短。
我国实践中存在优秀运动员与试训运动员、在役运动员与退役运动员之分，但是就伤病风险的保障而言，应当平等保护。平等保护不等于均等保护。对于不同身份的运动员进行平等保护强调的是制度覆盖的公平性，要求对不同身份的运动员无差别的适用同一保护制度，这是法律公平原则的要求使然。均等性强调的是对于不同身份的运动员在发生伤病风险时给付相同数量和质量的医疗保险待遇。优秀运动员相对于试训运动员、在役运动员相对于退役运动员不论是在训练课目的种类、训练力量的强度以及训练的时间要求，甚至最终的成绩取得和贡献上，都是不可比拟的，因而构建与运动员伤病风险相匹配的社会保险待遇是实事求是的。就优秀运动员伤残互助保险而言，其是在优秀运动员群体之间通过经济的共济实现风险分配，最终起到分摊损失的作用，体现优秀运动员群体内部的责任连带。风险社会视阈下风险的规制在尚未进入国家法律体系之前同样是以连带共济的样态和面貌存在，虽然在上升为法律制度后仍保持此种连带属性，但其国家的给付行政属性优位于此。优秀运动员伤残互助保险在具有法的规范性之后同样具有了社会法的规范属性。而优秀运动员伤残互助保险的设立正是借力于政策的灵活性使然。唯一之不足在于伤残互助保险仅集合了优秀运动员这一较小的运动员群体。在运动员伤病同质性的基础上，完全可以再次借助政策的灵活性，将优秀运动员伤残互助保险扩大到全体在役专业运动员群体，以此提升运动员伤残补助保险基金的共济能力，提升运动员伤病风险的保障水平。
5
结论
运动员伤病风险的社会法规制以社会保险为主。我国社会保险制度的改革发展是自上而下的构建路径，由点到面的制度建设过程使得我国社会保险始终存在扩大覆盖面的命题。自下而上的制度建构路径由于先前已经在不同的职业群体中形成了社会保险的制度实践，只需要国家法律的认可、规范和保护即可，比如德国的社会保险。现代社会的风险特质催生了国家对公民的积极保障义务。无论是公民身份的运动员，还是职业劳动者身份的运动员，其伤病风险都具备社会法规制的理论前提、实践基础和现实需要。而对于运动员伤病风险的社会法规制应纳入现行社会保险制度体系之工伤保险制度的保障范畴。围绕这一命题的展开与完善，运动员伤病风险到工伤保险的演进还需要理念的更新、规范的跟进以及制度的因应与协调。如此，方能在运动员伤病风险保障体系中构建起坚实的社会法保障。然而，运动员伤病风险的社会法规制对运动员损失的保障而言始终是基础性保障，运动员伤病风险的充分保障仍然需要体育商业保险、伤残互助保险甚至社会救助的合力。但就当前而言，理顺运动员伤病风险社会法规制的基本原理，将其顺畅的纳入现行社会保险法的制度轨道，落实基础性的保障，乃是建立全面充分保障的第一步。
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编辑：王波 | 校对：王怡丞
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